2026年6月29日，最高人民法院正式发布《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号），自6月30日起施行。这是继2020年《建工司法解释一》之后，最高人民法院在建设工程领域的又一重要司法文件。
回顾整个立法过程——从2025年11月公开征求意见的26条草案，到最终落地的23条正式稿，这中间经历了什么？与现行《建工司法解释一》相比，新解释又带来了哪些变化？本文尝试梳理这三者之间的脉络关系。
一、征求意见稿的“野心”与正式稿的“克制”
2025年11月，最高人民法院公布《建工司法解释二（征求意见稿）》，共计26条，3800余字。征求意见稿在多处试图对既有规则作出突破性调整，引发了业内广泛讨论。
然而，正式稿最终保留了23条，删除了征求意见稿中的第3条（可不认定合同无效的三种例外情形）、第10条（固定总价合同超出施工范围部分的结算）和第23条（仲裁管辖异议）。这种从“26条到23条”的收缩，本身就传递了一个信号：最高法在吸收各方意见后，选择了一条更加审慎务实的路径。
二、与征求意见稿相比：正式稿的三大调整方向
第一，限缩了实际施工人的权利空间，同时强化了农民工工资的独立保障。
征求意见稿第18条曾规定，承包人就发包人原因造成的停工、窝工等损失主张优先受偿权的，人民法院不予支持，但停工、窝工损失中的农民工工资部分除外。正式稿第17条直接删除了这一但书条款——农民工工资部分也不再享有优先受偿权。这是一个不容忽视的信号：优先受偿权的行使范围被严格限定，不再因“农民工工资”这一身份因素而网开一面。
与此相对，征求意见稿第8条第二款关于农民工工资保障的内容，在正式稿中不仅独立成条（第8条），还删除了“涉及借用资质、转包或者违法分包”的限定条件，同时将权利主张内容从“支付拖欠工资”细化为“先行垫付、先行清偿或者清偿拖欠工资”。一收一放之间，立法者的思路清晰可辨：实际施工人的“身份红利”在消退，但农民工工资的底线保障在强化。
第二，表见代理的适用范围被明确限缩。
征求意见稿第6条规定，借用资质的单位或个人以出借资质企业名义购买材料、租赁设备、借款、确认款项等，相对人主张该企业承担民事责任的，符合民法典第172条或者第503条、第504条规定的，人民法院应予支持。
正式稿第5条将适用范围收窄为“购买建筑材料、建筑构配件和设备，租赁设备等”，删除了“借款，确认款项等”；法律依据也从三条压缩为一条，仅保留民法典第172条关于表见代理的规定。这意味着，今后挂靠人以被挂靠企业名义对外借款或确认款项的，被挂靠企业承担民事责任的门槛大幅提高——不仅要符合表见代理的构成要件，行为类型本身也被限缩。
第三，固定总价合同的结算规则更加灵活。
征求意见稿第11条规定，固定总价合同中途解除的，“当事人请求参照……确定价款比例的，人民法院应予支持”。正式稿第10条将“应予支持”改为“人民法院可以参照……确定”，从强制性指引变为裁量性指引，赋予了法官更大的自由裁量空间。
此外，正式稿第9条将“固定总价”扩展为“固定价格”，并在情势变更之外增加了“当事人另有约定”作为调整价款的例外情形，使规则更加周延。
三、与司法解释一相比：从“实际施工人”到“合同相对性”的回归
如果说征求意见稿是在试探突破的边界，那么正式稿与《建工司法解释一》的对比，则更能看清司法解释演进的深层逻辑。
最大的变化，在于对“实际施工人”这一概念的重新定位。
《建工司法解释一》第43条确立了实际施工人可以突破合同相对性直接起诉发包人的规则——实际施工人以发包人为被告主张权利的，法院应当追加转包人或违法分包人为第三人，在查明发包人欠付工程款范围内判决发包人承担责任。这一规则在过去几年中被大量适用，但也引发了诸多争议：合同相对性原则被频繁突破，发包人被卷入其并不知情的挂靠、转包纠纷中。
《建工司法解释二》对此作出了系统性调整。正式稿第6条明确规定：接受转包或者违法分包的单位或者个人请求与其没有合同关系的发包人支付折价补偿款或者赔偿损失的，人民法院不予支持。这意味着，转包、违法分包情形下的实际施工人，原则上只能向与其有合同关系的转包人或违法分包人主张权利，不能再直接向发包人“隔空索款”。
借用资质（挂靠）情形下的规则同样趋于严格。正式稿第4条规定：发包人订立合同时不知道且不应当知道资质借用情形的，借用资质的单位或个人不能以合同直接约束自己和发包人为由请求发包人支付折价补偿款。只有在发包人明知或应知挂靠情形时，实际施工人才可能向发包人主张权利。
这一系列调整的实质，是从“保护实际施工人”向“维护合同相对性”的价值回归。实际施工人不再是那个可以随时突破合同链的“特权主体”，而必须回到合同关系中寻求救济。
与此同时，建设工程价款优先受偿权的规则也更加精细化。
《建工司法解释一》对优先受偿权的行使主体、行使期限等已有规定，但实践中仍存在诸多争议。《建工司法解释二》在多个维度上作出了细化：
- 折价协议的效力认定（第18条）：将征求意见稿中的“建设工程依法可以转让”修改为“建设工程可以折价”，更准确地对应民法典第807条的表述；
- 优先受偿权的转让（第19条）：未采纳“一律支持”或“一律不支持”的极端方案，而是要求法院综合竣工验收是否合格、工程价款是否结算、转让合同是否有效、受让人是否已支付合理转让款等多重因素裁量；
- 优先受偿权的起算（第21条）：将约定情形与未约定情形分两款表述，强调以结算协议中明确约定的给付日期为准；
- 物上代位（第20条）：明确建设工程毁损、灭失或被征收后，承包人就保险金、赔偿金、补偿金主张优先受偿的，应予支持。
四、几点观察
回顾从《建工司法解释一》到征求意见稿、再到正式稿的整个演进过程，有几个趋势值得关注：
其一，“实际施工人”的制度红利正在消退。 无论是转包、违法分包情形下对直接起诉发包人的限制，还是挂靠情形下对突破合同相对性的收紧，都表明司法解释正在引导当事人回归合同关系本身。未来，实际施工人在签约时就应当更加审慎地评估交易对手的信用风险，而非寄望于司法的事后救济。
其二，征求意见稿的价值不可忽视。 虽然正式稿删除了部分条文，但征求意见稿所反映的裁判理念和规则方向，对于理解司法解释的立法意图仍有重要参考价值。被删除的条文，恰恰说明了哪些问题在现阶段不宜“一刀切”地规定。
其三，正式稿在“放”与“管”之间寻求平衡。 一方面，它通过限缩实际施工人权利、收紧表见代理适用等方式“管住”了实践中过度扩张的裁判规则；另一方面，它又通过细化优先受偿权规则、明确农民工工资保障等方式“放活”了合法权利的实现路径。这种平衡，或许正是未来建工审判的方向。
《建工司法解释二》将于2026年6月30日起施行，适用于施行后新受理的一审案件。对于正在进行的诉讼或即将签约的项目，建议尽早评估新解释可能带来的影响——毕竟，规则的改变，从来都不只是纸面上的文字。
